Istnieją ekonomiczne przesłanki uprawdopodobniające przekroczenie progu 55% długu do PKB. Jednak korygując je konsekwencjami politycznymi, można mieć pewność, że Polska nigdy nie przekroczy drugiego progu ostrożnościowego.
Już w 2010 r. państwowy dług publiczny był większy niż 50% PKB. Od tego momentu rząd jest zobowiązany do utrzymywania stosunku deficytu do dochodów budżetowych poniżej 12%. W ostatnich latach spełnieniu tego warunku pomagała dobra sytuacja gospodarcza. Rosły dochody podatkowe w wyniku wzrostu PKB stymulowane dodatkowo podniesionymi stawkami podatkowymi i zamrożonymi progami podatkowymi. Problemy pojawiły się, gdy wzrost gospodarczy stopniał do 0,5% (dane GUS za I kw. 2013).
Ustawa budżetowa na 2013 r. zakładała, że wzrost PKB wyniesie 2,2%. Już podczas przedstawienia założeń makroekonomicznych nikt poza rządem nie przejawiał podobnego optymizmu. Po publikacji „twardych” danych z gospodarki stało się jasne, że nowelizacja budżetu i zwiększenie deficytu będzie koniecznością. Niestety, nie można tego zrobić bez złamania przepisów ustawy o finansach publicznych dotyczących pierwszego progu ostrożnościowego.
Ministerstwo Finansów chce zlikwidować „zbędną” barierę i zastąpić ją regułą wydatkową. Owa reguła jest tak skomplikowana, że nie da się jej przedstawić czytelnikowi w krótkim komentarzu. Zainteresowanych odsyłam do projektu założeń do zmiany ustawy, dostępnego na stronach Rządowego Centrum Legislacji. Nowy mechanizm sprowadza się do tego, aby wzrost wydatków całego sektora finansów publicznych był ograniczony średnioterminowym wzrostem z okresu 8 lat, w tym 6 lat z przeszłości i 2 lat prognoz, korygowanym prognozą inflacji.
Wysoki stopień skomplikowania to nie jedyna jej wada. Po przestudiowaniu propozycji Ministerstwa Finansów nasuwają się następujące refleksje:
1. Reguła dotyczyć będzie całego sektora finansów publicznych, a nie tylko budżetu państwa. Niewątpliwie to dobrze, ale rząd nie ma bezpośredniego wpływu na bieżącą politykę budżetową samorządów, ani wyniki systemu ubezpieczeń społecznych. Konsekwencje stosowania reguły spadłyby zatem na budżet państwa. Deklaracja, że rząd respektuje niezależność samorządu nie brzmi wiarygodnie w kontekście nieporozumień w kwestiach budżetowych na linii Minister Finansów – samorządy. Reguła stanowi zachętę do dalszego narzucania samorządom fiskalnych gorsetów.
2. Reguła wydatkowabędzie oparta o prognozy PKB i inflacji. Prognozy czyjego autorstwa? Jeśli najgorszego ośrodka prognostycznego,notorycznie zawyżającego prognozowane wskaźniki makroekonomiczne, to jest to duże pole do nadużyć.
3. Argumentacja wskazująca, że wprowadzenie reguły wydatkowej wymaga od nas UE jest niedorzeczna. To prawda, że tzw. pakt fiskalny zawiera wymóg wprowadzenia mechanizmu zapewniającego osiągnięcie średniookresowego celu budżetowego. Problem jednak w tym, że Polska nie jest członkiem strefy euro, a tylko państwa ze wspólną walutą są do tego zobligowane. Obecnie nie spełniamy żadnego kryterium, aby do tego grona wejść. Zatem dowodzenie zasadności wprowadzenia reguły wydatkowej „sześciopakiem” jest nieuprawnione.
4. Reguła wydatkowa zawiera bardzo dużą dozę uznaniowości. W przytaczanym projekcie precyzyjnie są opisane wartości: docelowy poziomy długu do PKB, dobre i złe czasy itd. Czy w tak rozbudowanej formie trafią do ustawy, co usankcjonuje je prawnie? Jeśli nie, to reguła wydatkowa nie będzie nawet zasługiwała na swoją nazwę, bo stanie się narzędziem uznaniowej polityki fiskalnej.
O ile sama koncepcja reguły wydatkowej nie jest złym rozwiązaniem, to jej uznaniowość, a przede wszystkim zastąpienie nią progu ostrożnościowego budzi niepokój. Zastosowanie tego mechanizmu nie gwarantuje, że dług publiczny nie przekroczy 55% PKB, a konsekwencji tego nie wytrzyma żadna opcja polityczna. Czy wówczas rząd dokończy dzieła demontażu systemu reguł fiskalnych, które dotąd były ważnym drogowskazem dla rynków finansowych?
Łukasz Pokrywka - ekonomista, wiceprezes Instytutu Kościuszki
Komentarze